Strukturreformen für die EU - Europa dreht sich im Kreis

In der vergangenen Woche richteten sich alle Augen auf den Konflikt in Bergkarabach, wo eine Eskalation der Kräfte das fragile Gleichgewicht zwischen Russland, dem Kaukasus und – weniger direkt – Osteuropa zu stören droht. Ebenfalls in der vergangenen Woche kam es zu Spannungen zwischen der Ukraine und Polen, das sich weigerte, ein Verbot ukrainischer Getreideexporte aufzuheben, da die Europäische Kommission es am 15. September auslaufen ließ. Warschau erklärte sogar, dass es in Erwägung ziehen könnte, ukrainische Militärausrüstung nicht mehr durch Polen passieren zu lassen, nachdem Präsident Wolodymyr Selenskyj Polen, die Slowakei und Ungarn beschuldigt hatte, „Moskau zu helfen“, indem sie die Getreideexporte seines Landes behinderten.

All dies deutet auf eine gewisse Ermüdung der Ukraine zu einem Zeitpunkt hin, an dem aufseiten der EU Diskussionen über die Mittel für den Wiederaufbau des Landes beginnen – ein Prozess, der untrennbar mit dem möglichen Beitritt der Ukraine zur Europäischen Union verbunden ist. Es ist also kein Zufall, dass Brüssel auch darüber nachdenkt, welche Reformen es vor seiner nächsten Erweiterung durchführen muss.

„Gruppe der 12“

Am 20. September erörterten die Außenminister auf einer Tagung des Europäischen Rates einen Bericht, der von Frankreich und Deutschland in Auftrag gegeben und von „unabhängigen“ Experten verfasst wurde, die sich selbst als „Gruppe der 12“ bezeichnen. Der Bericht enthält Vorschläge für Strukturreformen und wurde im Vorfeld einer Ratstagung im Oktober veröffentlicht, bei der die EU-Erweiterung ganz oben auf der Tagesordnung stehen soll. Und obwohl die Schlussfolgerungen nicht mit den offiziellen Positionen Frankreichs und Deutschlands übereinstimmen, lässt die Tatsache, dass der Bericht auf einer Ministertagung des Rates vorgestellt wird, auf eine stillschweigende Unterstützung durch die Regierungen schließen.

Der Bericht schlägt eine Umstrukturierung der EU in vier konzentrische Kreise vor. Diese Idee ist nicht ganz neu. Im Jahr 2006, nach der ersten Vertrauenskrise der Union, hatten der belgische Premierminister Guy Verhofstadt und Edouard Balladur, damals Leiter des außenpolitischen Ausschusses des französischen Parlaments, ähnliche Vorstellungen von einer radialen EU-Erweiterung.

Obwohl beide die Eurozone als inneren Kreis betrachteten, glaubten sie, dass sich die äußeren Kreise unterschiedlich entwickeln würden. Verhofstadt schlug vor, dass die EU letztendlich zu einer Art Föderation wird, indem jeder äußere Kreis langsam in einen größeren Kreis integriert wird. Balladur schlug vor, die EU durch politische Konvergenz und Koordinierung weiterzuentwickeln, und betonte, dass die EU-Mitgliedstaaten nicht gleich seien und daher in Entscheidungsprozessen nicht als gleichwertig betrachtet werden sollten – stattdessen stehe die Eurozone an erster Stelle und solle daher die EU-Integration vorantreiben.

„Zone des freien Marktes“

Später, während der zweiten Vertrauenskrise der EU, sprach sich der französische Gesetzgeber Vincent Le Biez für eine neue Strategie aus. Le Biez‘ 2014 vorgeschlagener Plan der drei konzentrischen Kreise sah die sechs nach Bruttoinlandsprodukt wichtigsten Länder der Eurozone im inneren Kreis vor, umgeben von einer zweiten Gruppierung der Staaten der Eurozone, die als „Wirtschaftszone auf der Grundlage von Koordination und Kooperation“ fungieren sollte. Der dritte Kreis umfasste eine „Zone des freien Marktes, die von der Rechtsstaatlichkeit regiert wird“. Sein Vorschlag scheiterte, als die politischen Entscheidungsträger der EU erkannten, dass die Peripherie ein integraler Bestandteil der Eurozone ist.

Der in der vergangenen Woche von Frankreich und Deutschland vorgelegte Vorschlag übernimmt Teile der bisherigen Vorschläge, sieht aber vier Kreise vor, von denen zwei jene Länder umfassen, die mit der EU zusammenarbeiten, aber nicht unbedingt Mitglieder der EU selbst sind. Der innere Kreis würde aus den Mitgliedern der Eurozone und des Schengen-Raums bestehen. (Es wird allerdings nicht erwähnt, welches Land oder welche Länder diese Gruppe anführen würden.)

Das könnte Sie auch interessieren: 

• „Das europäische Asylsystem ist unmoralisch“ (Interview mit Ruud Koopmans)
• EU-Impfkampagne: Unter Verdacht (Ralf Hanselle)
• Wie stabil ist Europas Wirtschaft? (Antonia Colibasanu)

Der zweite Kreis würde aus allen EU-Mitgliedern bestehen, die zufälligerweise von Kohäsionsfonds und Umverteilungsmaßnahmen profitieren. Diese beiden Kreise würden den gesamten Block abdecken und die „Kern-EU“ bilden. Die Mitgliedschaft in einem dieser Kreise würde von politischen Reformen abhängen.

Der dritte Kreis würde die mit der EU assoziierten Länder umfassen. Die EU hat Assoziierungsabkommen mit Ländern wie der Ukraine, Moldawien und anderen Ländern des westlichen Balkans geschlossen, aber der dritte Kreis würde diese Staaten nicht unbedingt einschließen. Dem Bericht zufolge müssten die in diesen Kreis aufgenommenen Länder bestimmte Anforderungen erfüllen, darunter die Verpflichtung, die gemeinsamen Grundsätze und Werte der EU einzuhalten, am Binnenmarkt teilzunehmen und einen – wenn auch geringeren – Beitrag zum EU-Haushalt zu leisten. All dies würde aktualisierte Assoziierungsabkommen erfordern.

„Europäische Politische Gemeinschaft“

Der vierte Kreis wäre eine anvisierte „Europäische Politische Gemeinschaft“ (EPG). Für Länder in diesem Kreis ist die einzige Voraussetzung die Bereitschaft zur Zusammenarbeit in Politikbereichen von „gemeinsamer Bedeutung und Relevanz wie Sicherheit, Energie oder Umwelt- und Klimapolitik“. Da geopolitische Faktoren die Hauptgründe für die EU-Erweiterung sind, müssten die Länder, die Mitglied werden wollen, nicht nur in ihrer Sicherheitsstrategie, sondern auch in ihrer Sanktionspolitik mit der EU übereinstimmen, heißt es in dem Vorschlag. Auf diese Weise würde die EPG als Plattform für potenzielle EU-Kandidaten dienen. Nicht alle Länder, die derzeit ein Assoziierungsabkommen haben und eine EU-Mitgliedschaft anstreben, haben sich der EU-Sanktionspolitik gegenüber Russland angeschlossen.

Der Vorschlag konzentriert sich auf die Auswirkungen, die die Erweiterung auf die EU haben sollte, und auf die Reformen, die zur Stärkung des Zusammenhalts notwendig sind. Er besagt, dass die Mitgliedschaft im europäischen Kern – d.h. in den ersten beiden Kreisen – zumindest auf dem „acquis communautaire“, dem Regelwerk der EU, basieren sollte.

Ferner wird empfohlen, dass die derzeitigen Mitglieder eine „strengere Durchsetzung des Rechtsstaatsprinzips“ akzeptieren, indem sie mit Zustimmung von vier Fünfteln im Europäischen Rat Sanktionen gegen die Staaten einführen, die gegen dieses Prinzip verstoßen. Es ist unklar, ob die Sanktionen zum Ausschluss von Mitgliedern aus den beiden inneren Kreisen oder zum faktischen Ausschluss aus der EU führen würden.

Klar ist, dass die vorgeschlagenen Reformen darauf abzielen, die EU normativer zu gestalten, ihre Mitglieder zur Einhaltung von EU-Regeln und -Vorschriften zu zwingen und sie stärker an die Macht der „erfahrenen“ Staaten zu binden. Eine der wichtigsten Reformen, die der Bericht vorschlägt, ist die Änderung der rotierenden Präsidentschaft des Europäischen Rates von drei auf fünf Mitglieder, die jeweils die Hälfte eines institutionellen Zyklus abdecken. Dass der Bericht empfiehlt, dass jedem Quintett „mindestens ein größerer Mitgliedstaat mit größerer Verwaltungskapazität und Erfahrung“ angehören soll, deutet auf eine klare Hierarchie hin.

Undurchsichtige Reformen

Der Bericht empfiehlt auch mehrere wichtige, wenn auch undurchsichtige Reformen der EU-Institutionen und -Verfahren. Er schlägt vor, die Zahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments nicht über die derzeitigen 751 hinaus zu erhöhen; erst nach einer Erweiterung des Blocks sollte ein neues System ausgearbeitet werden. (Im Falle einer Erweiterung muss die Kommission entweder die Größe des Kollegiums der Kommissare auf zwei Drittel der Mitgliedstaaten reduzieren oder ein hierarchisches Modell entwickeln).

Darüber hinaus wird in dem Bericht empfohlen, das Abstimmungssystem des Europäischen Rates zu ändern, um der qualifizierten Mehrheit mehr Gewicht zu verleihen. Es werden zwar mehrere Ideen diskutiert – darunter auch eine, die dem Europäischen Parlament mehr Gewicht einräumt –, doch wollen alle dasselbe: dass politische Entscheidungen, mit Ausnahme derjenigen, die sich auf die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik beziehen, mit qualifizierter Mehrheit und nicht einstimmig getroffen werden.

Theoretisch würde dies Blockaden verhindern und eine schnellere Entscheidungsfindung ermöglichen, aber es könnte auch zu einer Balkanisierung des Parlaments führen, da sich die Länder in bestimmten Fragen zusammentun oder eine Situation schaffen, in der einige ungewollt aus dem „Kern“ des neuen Systems verdrängt werden. Jede Entscheidung, die sich auf die Steuerpolitik der Mitgliedstaaten auswirkt (etwa über die Höhe des Haushaltsdefizits), könnte genau diese Situation herbeiführen.

Schließlich fordert der Vorschlag eine neue Art und Weise, wie die EU ihre Ressourcen definiert und verteidigt. Neben der Verknüpfung von Aspekten wie der Achtung der Rechtsstaatlichkeit mit der Haushaltsfinanzierung schlägt das Papier auch eine tiefgreifende Reform der Art und Weise vor, wie der EU-Haushalt angenommen wird und wofür die entsprechenden Mittel ausgegeben werden. Sollten die Änderungen verabschiedet werden, ist mit einer Überarbeitung von Finanzierungsprogrammen wie der Gemeinsamen Agrarpolitik und den Kohäsionsfonds für benachteiligte Regionen zu rechnen, zumal die Ukraine sowohl ein wichtiger Agrarproduzent als auch die derzeit am stärksten benachteiligte Region Europas ist.

Anfang einer langen Debatte

In der Tat ist die Ukraine die Grundlage für den Bericht und die Inspiration für viele der darin vorgeschlagenen Reformen. Der Inhalt des Berichts verdeutlicht jedoch die Herausforderungen, die sich der EU stellen würden, wenn sie die Mitgliedschaft der Ukraine ernsthaft in Betracht ziehen würde. Es besteht ein breiter Konsens darüber, dass die EU-Erweiterung (und sogar die Integration) reformiert werden muss, um den Prozess fließender und flexibler zu gestalten, aber kein Staat will etwas von seiner Macht aufgeben, um dies zu erreichen. Der Bericht zeigt eine Möglichkeit auf, wie begrenzte Befugnisse die EU effektiver machen und gleichzeitig die Ukraine integrieren könnten.

Es mag noch andere Möglichkeiten geben, aber alle haben das gleiche Ergebnis: Die europäischen Staaten werden etwas von dem verlieren, was sie gewonnen haben. Es ist zu erwarten, dass dies der Beginn einer langen Debatte nicht nur über EU-Reformen, sondern auch über die Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine sein wird.

In Kooperation mit