- Wie Kriege finanziert werden
Europa muss aufrüsten, um der militärischen Bedrohung durch Putin-Russland und dem Rückzug der USA als Schutzmacht zu begegnen. Die Finanzierung dürfte vorwiegend durch die Aufnahme neuer Schulden erfolgen. Doch wie wurden Kriege in der Vergangenheit finanziert?
Autoreninfo
Thomas Mayer ist Gründungsdirektor des Flossbach von Storch Research Institute mit Sitz in Köln. Zuvor war er Chefvolkswirt der Deutsche Bank Gruppe und Leiter von Deutsche Bank Research. Davor bekleidete er verschiedene Funktionen bei Goldman Sachs, Salomon Brothers und – bevor er in die Privatwirtschaft wechselte – beim Internationalen Währungsfonds in Washington und Institut für Weltwirtschaft in Kiel. Thomas Mayer promovierte an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel und hält (seit 2003) die CFA Charter des CFA Institute. Seit 2015 ist er Honorarprofessor an der Universität Witten-Herdecke. Seine jüngsten Buchveröffentlichungen sind „Die Vermessung des Unbekannten“ (2021) und „Das Inflationsgespenst“ (2022).
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Wer nicht den Kopf in den Sand steckt, sieht, dass Europa sich im Krieg mit Russland befindet. In der Ukraine ist der Krieg heiß, im Rest noch kalt, könnte aber auch dort heiß werden, wenn Russland die Ukraine besiegt. Gleichzeitig ziehen die USA ihre schützende Hand über Europa zurück, vielleicht nicht ganz, aber doch so, dass es beunruhigt. Klar ist, dass Europa mehr tun muss, um sich selbst zu schützen. Dafür müssen die Verteidigungsausgaben drastisch steigen, und zwar schnell und auf Höhen, die denen in der Zeit des Kalten Kriegs gegen die Sowjetunion ähnlich sind.
Aber wie soll das finanziert werden? Durch Umschichtungen staatlicher Ausgaben, Steuererhöhungen oder höhere Staatsverschuldung mit oder ohne Unterstützung durch die Zentralbank? Ein Blick in die Geschichte zeigt, dass alle der genannten Finanzierungsformen in früheren Kriegen eine Rolle spielten. Heute spitzt sich die Debatte in Europa jedoch auf die Frage gemeinschaftlicher oder einzelstaatlicher Schuldenfinanzierung der Aufrüstung zu. Im ersten Teil meines Beitrags, der hier folgt, stelle ich die These auf, dass beide Wege große Probleme für Deutschland und die Europäische Währungsunion bringen dürften. In einem zweiten Teil werde ich einen Vorschlag zur Diskussion stellen, wie sich Deutschland dagegen schützen könnte.
Wie Kriege finanziert wurden
Steuererhöhungen, Kürzungen von zivilen Staatsausgaben, Erhöhung der Staatsverschuldung und monetäre Finanzierung durch Geldschaffung spielten bei der Finanzierung von Kriegen alle eine Rolle. Doch die Instrumente wurden den jeweiligen Umständen entsprechend in unterschiedlichem Umfang eingesetzt.
Budgetpolitik: In den Napoleonischen Kriegen von 1803 bis 1815 erhöhte Großbritannien seine Einkommens- und Verbrauchssteuern, wobei insbesondere der Kauf von Luxusgütern höher besteuert wurde. Im Ersten Weltkrieg von 1914 bis 1918 führten Deutschland und Großbritannien progressive Einkommensteuern ein, um die steigenden Militärausgaben zu bewältigen. Im Zweiten Weltkrieg wurde in den USA die Einkommenssteuer ausgeweitet, und es wurden Preis- und Lohnkontrollen eingeführt, um die Kriegswirtschaft zu stabilisieren. Doch da die Erhöhung von Steuern und die Kürzung ziviler Ausgaben politisch schwer durchzusetzen sind, wurde mit diesen Instrumenten meist nur ein Teil der Kriegskosten finanziert – und insbesondere dann, wenn sich der Krieg lange hinzog.
Verschuldung: Ein weiterer und meist größerer Teil der Kriegskosten wurde durch Emission von Staatsanleihen finanziert. Im Amerikanischen Bürgerkrieg von 1861 bis 1865 gab die Nordstaaten-Regierung unter Abraham Lincoln „Liberty Bonds“ aus, um die Kosten des Kriegs gegen die Konföderierten zu finanzieren. Im Ersten Weltkrieg emittierten die USA, Großbritannien und Deutschland in großem Umfang Kriegsanleihen an die Bevölkerung, oft unter dem Druck patriotischer Kampagnen. Und im Zweiten Weltkrieg wurden in den USA sogenannte „War Bonds“ an Bürger verkauft. Zwar konnten damit Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen begrenzt werden, aber künftigen Generationen wurden Schuldenberge hinterlassen. In Friedenszeiten folgten oft lange Phasen der Haushaltskonsolidierung, um die Kriegsverschuldung zu reduzieren.
Monetäre Finanzierung: Wurde der Krieg existenziell, kam es zur direkten Monetarisierung der Kriegskosten durch die Ausgabe neuen Geldes. In den Französischen Revolutionskriegen von 1792 bis 1802 gab die junge französische Republik „Assignaten“ aus, eine frühe Papierwährung, die zu massiver Inflation führte. Während der Napoleonischen Kriege verließ Großbritannien 1797 den Goldstandard und begann mit der Ausgabe ungedeckten Papiergeldes, um seine Kriegsanstrengungen zu finanzieren. Dies führte zu einer Abwertung der Währung und einer steigenden Inflation, ermöglichte aber kurzfristig eine Ausweitung der Staatsausgaben.
Im Amerikanischen Bürgerkrieg gaben die Nordstaaten der USA sogenannte „Greenbacks“ aus, Papiergeld, das nicht durch Gold oder Silber gedeckt war. Dies half zwar, die Kriegskosten zu finanzieren, führte jedoch zu starken Preisschwankungen und einer Entwertung des Geldes. In der Weimarer Republik druckte Deutschland nach dem Ersten Weltkrieg große Mengen an Papiergeld, um die Kriegsschulden und Reparationszahlungen zu decken. Dies führte 1923 zur Hyperinflation, die 1924 in eine Währungsreform mündete. Und im Zweiten Weltkrieg finanzierte Nazi-Deutschland einen Großteil seiner Kriegswirtschaft über die direkte Geldschöpfung. Der dadurch entstandene Geldüberhang wurde 1948 ebenfalls durch eine Währungsreform eliminiert.
Doch die monetäre Kriegsfinanzierung spielte nicht nur in Zeiten existenzieller Krisen eine Rolle. Im Vietnamkrieg, der sich von 1955 bis 1975 hinzog, hielt die US-Zentralbank insbesondere in der zweiten Hälfte der 1960er und in den 1970er Jahren die Zinssätze künstlich niedrig, um die Staatsverschuldung kostengünstig zu halten. Die steigenden Militärausgaben und die gleichzeitigen Sozialprogramme der „Great Society“ von Lyndon B. Johnson sollten die private Wirtschaft nicht durch hohe Zinsen belasten. Die Folge war ein steiler Anstieg der Inflation in den späten 1960er und 1970er Jahren. Der durch die Staatsverschuldung und lockere Geldpolitik geschaffene internationale Dollarüberhang führte schließlich zur Aufgabe der Dollar-Gold-Bindung und zum Ende des Bretton-Woods-Währungssystems.
Die Debatte heute
Gegenwärtig kreist die Debatte in Deutschland und Europa vor allem um die Frage einzelstaatlicher oder gemeinsamer Neuverschuldung zur Finanzierung der Aufrüstung. Angesichts hoher Steuerbelastungen, der Notwendigkeit von Infrastrukturinvestitionen und eines aufgeblähten, aber den Wählern teuren Sozialstaats, spielen Steuererhöhungen und Umschichtungen ziviler Staatsausgaben eine nachrangige Rolle.
Warum sich die französische und andere Regierungen hoch verschuldeter Eurostaaten für eine gemeinsame Schuldenaufnahme einsetzen und Deutschland dies ablehnt, wird verständlich, wenn man die Finanzierung der Napoleonischen Kriege betrachtet. Wie der Wirtschaftshistoriker Michael Bordo und sein Koautor Eugene White in einer im Jahr 1991 erschienen Studie beschreiben, finanzierte Großbritannien seine Kriegskosten vor allem durch Verschuldung, während Frankreich dafür die Steuern erhöhte. Großbritannien konnte sich zu niedrigen Zinsen günstig verschulden, weil der britische Staat an den Finanzmärkten als guter Schuldner mit hoher Bonität galt. Angesichts des damit verbundenen Vertrauens in das britische Pfund war es der britischen Regierung auch möglich, vorübergehend den Goldstandard auszusetzen, um mit neu geschaffenem Papiergeld die Kriegsfinanzierung zu unterstützen. Die Märkte fürchteten nicht, dass der Staat die Währung durch übermäßige Papiergeldschaffung ruinieren würde. Tatsächlich kehrte Großbritannien nach der Niederlage Frankreichs zum Goldstandard zurück und zahlte die Staatsschuld ab.
Ganz anders war die Ausgangslage im Napoleonischen Frankreich. Der Staat hatte in den Revolutionskriegen durch die Ausgabe der Assignaten zur Kriegsfinanzierung seine Bonität an den Finanzmärkten und die Währung ruiniert. Mit dieser Vorgeschichte war es Napoleon unmöglich, die Kriegskosten durch Staatsverschuldung und Geldschaffung zu finanzieren. Kriegsanleihen wären nicht absetzbar und neu geschaffenes Geld wertlos gewesen. Als absoluter Herrscher war es ihm aber möglich, die Bürger zur Kriegsfinanzierung mit Steuererhöhungen zu schröpfen. Dass Diktaturen dabei Demokratien überlegen sind, zeigt die Politik im faschistischen Italien, in dem Benito Mussolini die Kriegsschuld aus dem Ersten Weltkrieg durch den Bürgern auferlegte Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen abtrug, während die junge Weimarer Demokratie den Staatsbankrott durch Hyperinflation hinnehmen musste. Auch Putin-Russland gelingt es heute, trotz einer schwachen Wirtschaft die Kosten des Ukrainekriegs zu einem erheblichen Teil durch zwangsweise Kürzung ziviler Ausgaben und Steuerhöhungen zu finanzieren.
Deutschland hat eine hohe Bonität an den Finanzmärkten
Gegenwärtig ähnelt die finanzielle Ausgangslage Frankreichs der Napoleons und die Deutschlands der Großbritanniens im frühen 19. Jahrhundert. Der französische Staat ist hoch verschuldet und hat eine schlechte Reputation für Währungsstabilität. Seine Bonität, die ihm niedrige Schuldzinsen ermöglicht, bezieht er aus der Mitgliedschaft in der Währungsunion. Deren Bonität wird in erster Linie durch die vergleichsweise niedrige Verschuldung Deutschlands und die Präferenz deutscher Wähler für Währungsstabilität gestützt. Die Schuldzinsen bei einer gemeinsamen Verschuldung würden durch die gesamtschuldnerische Haftung Deutschlands niedrig gehalten. Beim NextGeneration-EU-Fonds profitierte vor allem Italien als größter Empfänger vom Bonitätstransfer Deutschlands. Nun dringt Frankreich auf die erneute Ausgabe von Anleihen der Europäischen Union, um bei der Rüstungsfinanzierung ebenfalls in den Genuss dieses Transfers zu kommen.
Verständlicherweise widersetzt sich Deutschland Frankreichs Anliegen. In den ersten 25 Jahren der Währungsunion hat Deutschland es Frankreich und anderen Eurostaaten ermöglicht, sich günstig zu verschulden, weil es seine Bonität durch eine konservative Fiskalpolitik schützte. Da unter den Regierungen Angela Merkels der Sozialstaat stark wuchs, ging die konservative deutsche Fiskalpolitik auf Kosten der öffentlichen Infrastruktur und Verteidigungsfähigkeit. Frankreich hat zwar hohe Schulden, dafür aber einen fetten Sozialstaat, gute öffentliche Infrastruktur und eine „Force de Frappe“. Deutschland hat nichts dergleichen, dafür aber eine hohe Bonität an den Finanzmärkten. Diese Bonität müsste es zugunsten anderer Eurostaaten für eine Rüstungsfinanzierung zu niedrigen Zinsen nun erhalten, indem es bei steigenden Ausgaben für öffentliche Infrastruktur und Aufrüstung die Verschuldung durch den Abbau des Sozialstaats niedrig hält.
Die Finanzierung der Aufrüstung durch einzelstaatliche statt gemeinsamer Verschuldung verringert zwar den Bonitätsübertrag von Deutschland an hoch verschuldete Eurostaaten, unterminiert aber die Währungsstabilität. Denn wenn Frankreich und andere hoch verschuldete Eurostaaten ihre Verschuldung weiter signifikant erhöhen, müsste die Europäische Zentralbank zur Begrenzung des Zinsanstiegs einen Teil der neu ausgegeben Anleihen aufkaufen. Die Folge des mit neuem Geld geschaffenen Geldüberhangs wären Inflation und Währungsabwertung. Das Schicksal der französischen Assignaten oder der deutschen Reichsmark in der jungen Weimarer Republik dürfte dem Euro wohl erspart bleiben. Aber er könnte in die Fußstapfen des US-Dollars treten, dessen Wechselkurs aufgrund hoher Inflation in den 1970er verfiel.
Deutschland könnte sich davor schützen, wenn der deutsche Staat einen neuen Weg zur Rüstungsfinanzierung einschlagen würde: die Ausgabe einer digitalen Münze. Dazu mehr in Teil 2.
