Kampf gegen den Terror - Viel Heu, wenig Effektivität

Der Terroranschlag auf die U-Bahn in St. Petersburg ist allem Anschein nach aufgeklärt. Zwar stehen noch einige Ermittlungen an, die in den nächsten Tagen zu weiteren Einsichten führen könnten, aber schon jetzt überragt eine Frage alle anderen: Warum lassen sich diese Anschläge immer noch nicht verhindern?

Die Antwort fällt zwiespältig aus. Es wurden in den vergangenen Jahren viele Verfahren und Kooperationen auf den Weg gebracht. Doch kranken sie daran, dass die überbordende Fülle an Informationen zu selten zu einer Fokussierung auf Einzeltäter führt. Zudem stellen sie demokratische Staaten vor ein ethisches Problem bei der Kooperation mit Nicht-Demokratien.

Auch wenn Terrorakte jeweils nur in einem Land verübt werden und verschiedene Bevölkerungen unterschiedlich lange und stark verängstigt werden, stellen diese Anschläge eine verbindende Herausforderung an die Regierungen dar. Deshalb haben sie schon viele Maßnahmen angepackt, um – bei aller Distanz und Gegnerschaft auf anderen Gebieten – gerade hier zu kooperieren. Dennoch können nicht alle Anschläge verhindert werden. Immer wieder gelingt es Einzeltätern, der Beobachtung zu entgehen. Dass sie zuvor schon auf dem Radarschirm der Sicherheitskräfte waren, dann aber wieder verschwanden, mussten die Behörden schon allzu oft eingestehen.

Eine Aufgabe, die nur international zu lösen ist

Trotz dieser Rückschläge führt kein Weg am Informationsaustausch der Sicherheitsdienste vorbei, wenn man die Gefahr des Terrorismus eingrenzen möchte. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 erfuhr diese Zusammenarbeit eine rasante Dynamik, weil die USA tatkräftige Führung übernahmen. Inzwischen hat die amerikanische Regierung, wie die von Edward Snowden entwendeten Dokumente belegen, ein weites Netz zur Beobachtung von Individuen gespannt und steht hier auch in engem Austausch mit einer Vielzahl anderer Staaten.

In den USA läuft eine Menge Wissen zusammen, von dem viele Regierungen profitieren sollten. Doch das ist nicht umsonst zu haben. Zudem haben andere Staaten parallele Strukturen aufgebaut. Den Terrorismus zu bekämpfen, wurde in den Jahren seither endgültig von einer nationalen Aufgabe zu einer internationalen. Auch dadurch hat die Zusammenarbeit der Staaten durch die Wirksamkeit effektiver terroristischer Netzwerke und die immens gestiegenen Möglichkeiten, diese zu durchdringen, eine neue Qualität erreicht.

Jeder sammelt seine eigenen Informationen

Die Arbeit der Dienste ist aber weiterhin fragmentiert und es existiert kein internationales Zentralregister, weil sich unterschiedliche Aufgaben stellen: einzelne Gefährder sollen identifiziert und überwacht werden, Organisationsstrukturen sind zu entschlüsseln, die Finanzierung von Anschlägen zu unterbinden, die Propaganda zu entkräften. Im System der Vereinten Nationen sind damit über zig verschiedene Behörden befasst. Allein in den USA arbeiten 16 unterschiedliche Dienste an der Abwehr terroristischer Anschläge. Und in den fast vierzig Staaten, mit denen die USA engere Vereinbarungen abgeschlossen haben (wahrscheinlich sind es weit mehr), sind es ebenfalls zahlreiche Dienststellen.

Um Verluste zu vermeiden, müsste die Aufklärung eigentlich zentral koordiniert werden. Doch stellt dies, weil es immer auch um Herrschaftswissen und Autorität geht, ein veritables Problem dar. Neben den Vereinten Nationen haben sich auch die G7, die Europäische Union, der Internationale Währungsfond und andere zur Überwachung von Entwicklungen verpflichtet, um terroristische Vorbereitungen zu unterbinden. Institution reimt sich in der internationalen Politik aber nicht immer auf Effektivität.

Wer ist eigentlich ein Terrorist?

Je umfassender die Anti-Terror-Maßnahmen definiert werden, desto problematischer wird die Koordinierung. Denn im gleichen Zug, in dem man die Nadel im Heuhaufen besser identifizieren kann, wird der Heuhaufen größer und größer und wühlen mehr und mehr Hände darin herum. Die Effektivität der internationalen Kooperation zu bilanzieren, ist daher schwierig. Denn sie kann nur anhand der Summe der verhinderten Anschläge beurteilt werden.

Aber die Komplexität der Informationsverarbeitung ist nur ein Problem. Demokratischen Regierungen stellt sich noch ein weiteres: Wie arbeitet man mit Regierungen zusammen, wenn es unterschiedliche Vorstellungen darüber gibt, was unter Terrorismus zu verstehen ist? Seit Monaten belastet das die Zusammenarbeit der USA und der EU-Mitgliedstaaten mit der Türkei. Denn die politischen Motive hinter terroristischen Anschlägen können zwischen Staaten ganz unterschiedlich bewertet werden. Handelt es sich bei Kämpfern in Syrien um „moderate Rebellen“ oder um Terroristen? Wie ist die Gülen-Bewegung einzuordnen? Die Kämpfer in der Ost-Ukraine? In Xinjian? Regimekritiker in autoritären Staaten? Kritische Journalisten?

Heiligt der Zweck jedes Mittel?

Folglich stellt sich die Frage, welche Daten geteilt, über welche Personen informiert und welches Wissen mit den Diensten anderer Regierungen geteilt wird. Russlands Präsident Wladimir Putin hat US-Präsident Donald Trump nach den Anschlägen in St. Petersburg aufgefordert, bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus intensiver zu kooperieren. Das klingt auf den ersten Blick einleuchtend. Auf den zweiten Blick drängt die Frage in den Vordergrund, wer denn die Terroristen sind, gegen die man zusammenarbeiten will. Und drittens steht die Entscheidung an, welche Mittel dabei angewandt werden. Heiligt der Zweck, die Terroristen zu besiegen, jedes Mittel? Das wirft sogleich viertens die Frage auf, wer die Sicherheitsorgane bei ihrer Arbeit kontrolliert. So einfach, das zeigen diese wenigen Hinweise, ist das mit der Kooperation gegen den Terrorismus nicht. Denn sie bringt alle Fragen nach der Legitimität politischer Ordnung und der Zusammenarbeit auf den Verhandlungstisch.

Gemeinsam Radikalisierung eindämmen

Liegt die Lösung des Dilemmas darin, sich auf den Kampf gegen bestimmte Gruppen – beispielsweise den sogenannten Islamischen Staat und die von ihm inspirierten Täter – zu konzentrieren? Das würde erfordern, Filter in den Austausch der Dienste einzubauen und deren Verbindung zu anderen Gruppen zu ignorieren.

Die Zusammenarbeit bei der Verfolgung kann also nur Teil eines umfassenden, strategisch ausgerichteten Vorgehens sein. Die Kooperation bei der Prävention von Radikalisierung stellt dabei sogar noch größere Anforderungen. Deshalb hat die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) dieses Thema auch zum Schwerpunkt ihrer diesjährigen Arbeit erklärt.