- Maßnahme ohne Wirkung
Die westlichen Staaten ringen um einen Preisdeckel für Öl aus Russland. Doch weil die Interessen der einzelnen Länder sehr unterschiedlich sind, fällt es schwer, eine konkrete Obergrenze zu beziffern. Außerdem bereitet sich Moskau schon seit einiger Zeit auf schärfere Sanktionen vor. Am Kräfteverhältnis zwischen Russland und dem Westen dürfte sich am Ende wenig ändern.
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Ekaterina Zolotova ist Analystin für Russland und Zentralasien beim amerikanischen Thinktank Geopolitical Futures.
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Die Staats- und Regierungschefs der EU bemühen sich um eine Einigung über eine Preisobergrenze für russische Ölimporte, bevor am 5. Dezember ein vollständiges Verbot für den Kauf von russischem Rohöl in Kraft tritt. Obwohl sich die Mitgliedstaaten auf die ursprünglich von der G-7 vorgeschlagene Maßnahme geeinigt haben, konnten sie sich nicht auf einen Preis einigen, bei dem die Käufe gedeckelt werden sollen. Einige beharren auf einer niedrigeren Obergrenze, um sicherzustellen, dass Russland weniger Mittel für seinen Krieg in der Ukraine zur Verfügung stehen, während andere für eine höhere Obergrenze plädieren, um Moskau davon abzuhalten, die Produktion zu drosseln – was die Weltmarktpreise in die Höhe treiben könnte.
Der Kreml ist nach wie vor auf die Öleinnahmen angewiesen, um seine öffentlichen Ausgaben zu finanzieren, so dass eine Obergrenze ihn zur Kapitulation in der Ukraine zwingen könnte. Doch während Europa sich über die Details Gedanken macht, hat Russland eigene Pläne geschmiedet, um seine Abhängigkeit von Energieexporten und westlichen Märkten zu verringern.
Ölsektor für russischen Haushalt von entscheidender Bedeutung
Der Energiesektor, insbesondere der Ölsektor, ist für den russischen Haushalt von entscheidender Bedeutung. Die Förderung und der Export von Erdöl und Erdgas machen einen beträchtlichen Teil des Haushalts aus – fast 43 Prozent, wenn man die Gewinne der großen Energieunternehmen und die Steuern aus verwandten Branchen nicht mitzählt. Die russische Wirtschaft, die unter dem Druck der Sanktionen leidet und sich immer noch von der Corona-Pandemie erholt, ist dringend auf umfangreiche Finanzspritzen des Staates angewiesen. Jahrelang war der Kreml in der Lage, diese nicht nur durch Steuereinnahmen, sondern auch durch Einnahmen aus der Ölförderung und dem Ölexport zu gewährleisten. Wenn die Mittel jedoch schrumpfen – etwa aufgrund einer von der EU auferlegten Preisobergrenze –, stellt sich die Frage, ob Russland in der Lage sein wird, die Wirtschaft zu entlasten und gleichzeitig seine Militäroperationen in der Ukraine weiter zu finanzieren.
In naher Zukunft wird der russische Haushalt wahrscheinlich zunehmend ins Defizit rutschen. Auch die Einnahmen außerhalb des Ölsektors sind aufgrund der verschärften Sanktionen und der wirtschaftlichen Abschwächung rückläufig. Die größte Sorge Moskaus sind jedoch eindeutig die Einnahmen aus dem Energiesektor, die seit dem Sommer aufgrund des Rückgangs der Öl- und Gasproduktion und -exporte sinken. Es ist daher leicht zu verstehen, warum die westlichen Regierungen den Ölsektor als eines der Hauptziele ihrer Sanktionen ausgewählt haben.
Die Idee hinter einer Preisobergrenze besteht darin, Schifffahrts-, Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen – von denen die meisten ihren Sitz in den G-7-Ländern haben – davon abzuhalten, russische Öllieferungen weltweit abzuwickeln, es sei denn, der Preis für dieses Öl liegt unter der von den G-7-Ländern und ihren Verbündeten festgelegten Obergrenze. Aber das ist leichter gesagt als getan.
Europa war wichtigster Markt für russische Energieexporte
Da Europa der wichtigste Markt für russische Energieexporte war, wird die Beteiligung der EU für das Funktionieren der Obergrenzen-Regelung entscheidend sein. Nach Angaben der Internationalen Energieagentur exportierte Russland im Jahr 2021 schätzungsweise 4,7 Millionen Barrel Öl pro Tag, von denen 2,4 Millionen nach Europa gingen. (China ist mit 1,6 Millionen Barrel pro Tag der größte Einzelimporteur von russischem Rohöl). Russland liefert etwa 20 Prozent des europäischen Raffinerie-Rohstoffdurchsatzes – ein relativ geringer Prozentsatz, aber einige europäische Volkswirtschaften sind stärker von russischem Öl oder von Rohöl im Allgemeinen abhängig als andere.
Aus diesem Grund beendeten die EU-Verhandlungsführer am 28. November die Gespräche über eine Obergrenze ohne eine Einigung. Mitgliedstaaten, die von russischem Öl abhängig sind, wollen eine Preisobergrenze oberhalb von 65 Dollar, während diejenigen, die nicht davon abhängig sind – wie Polen und die baltischen Staaten – eine Preisobergrenze von 30 Dollar anstreben, da ein niedrigerer Preis Russland eher zu Zugeständnissen in der Ukraine zwingen würde.
Im Gegensatz zu den Erdgaspreisen, die in den vergangenen Monaten angesichts des nahenden Winters gestiegen sind, sind die weltweiten Ölpreise gesunken und liegen jetzt im Bereich zwischen 80 und 85 US-Dollar pro Barrel. Ural-Öl – Russlands wichtigste Exportmischung – ist wegen der geringeren Nachfrage nach russischen Exporten um etwa 20 bis 25 Dollar pro Barrel billiger. Polen und die baltischen Staaten halten die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Obergrenze von 65 bis 70 US-Dollar für zu großzügig – dies ist schließlich der Preis, zu dem das Ural-Öl in den letzten Wochen gehandelt wurde.
Ohne Einigung werden Ölimporte ganz ausgesetzt
Der Vorschlag wird von EU-Staaten mit einer großen Schifffahrtsindustrie wie Griechenland und Zypern befürwortet, die sicherstellen wollen, dass weiterhin Öl verschifft werden kann. Außerdem ist dies ein Preis, dem einige EU-Mitglieder und die G-7 – einschließlich der Vereinigten Staaten – bereits zugestimmt haben. Es ist unklar, was passiert, wenn die EU einen anderen Preis festlegt, aber wenn bis nächste Woche keine Einigung erzielt wird, müssen die Mitgliedstaaten die russischen Ölimporte am 5. Dezember ganz aussetzen, wie sie es im Mai vereinbart hatten, und die Einfuhr russischer Erdölprodukte am 5. Februar blockieren.
Polen und andere Mitgliedstaaten wollen Berichten zufolge auch einen Überprüfungsmechanismus für die Preisobergrenze erörtern, der dazu beitragen würde, dass der Preis in der Nähe der russischen Grenzproduktionskosten bleibt, wenn sich diese im Laufe der Zeit ändern. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass die Preisobergrenze Moskau die Möglichkeit nimmt, seinen Krieg in der Ukraine zu finanzieren, und dem Kreml einen Anreiz bietet, weiterhin Rohöl zu fördern (die EU möchte nicht, dass Moskau die Produktion vollständig einstellt, da dies die weltweiten Ölpreise in die Höhe treiben und die europäischen Volkswirtschaften schädigen könnte).
Diese Strategie geht davon aus, dass der Kreml sein Öl auch nach der Einführung einer Obergrenze weiterhin an die europäischen Märkte verkaufen will. Sie geht auch davon aus, dass Moskau gute Beziehungen zu einigen EU-Mitgliedern aufrechterhalten möchte, um einen gewissen Einfluss auf die Entscheidungsfindung zu haben. Dies mag zwar der Fall sein, doch könnte Moskau auch eine andere Strategie im Sinn haben.
Russland will unabhängiger von seinen Energieexporten werden
Moskau bereitet sich schon seit einiger Zeit auf schärfere Sanktionen vor. Die erste Aufgabe bestand darin, Wege zu finden, um weniger abhängig von den Öl- und Gaseinnahmen zu werden. Die zweite Aufgabe war es, die Verwendung seiner Finanzmittel zu überdenken, um die Ausgaben effektiver und weniger rigide zu gestalten, insbesondere im Zuge der Vorbereitungen auf den Einmarsch in die Ukraine und die damit verbundenen finanziellen Folgen.
Der Kreml führte daher einige Änderungen ein, die die Schmerzen einer Preisobergrenze abmildern werden. Die wichtigste Änderung betraf die Regeln für die Verwendung überschüssiger Öl- und Gaseinnahmen. Nach einem 2018 beschlossenen Mechanismus werden Einnahmen aus Ölverkäufen, die einen bestimmten Preis übersteigen, zum Kauf von Devisen zur Auffüllung des Nationalen Wohlfahrtsfonds (NWF) verwendet. Der Basispreis für Ural-Öl wurde im Haushalt 2018 auf 40 Dollar pro Barrel festgelegt, mit einer jährlichen Indexierung von 2 Prozent. Der Preis für 2022 wurde auf 44,20 Dollar pro Barrel festgesetzt und liegt damit unter dem Marktpreis. Erst nachdem sie 7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts in den NWF eingezahlt hatte, konnte die Regierung einen Teil ihrer Reserven ausgeben, was ihre Möglichkeiten zur Unterstützung anderer Branchen und zur Ankurbelung der Wirtschaft einschränkte. Aber es war auch eine recht erfolgreiche Strategie, die es Moskau ermöglichte, beträchtliche Reserven anzuhäufen, ohne dass es gezwungen war, sie auf eine bestimmte Weise auszugeben.
Nach Beginn der Ukraine-Invasion kündigte Russland eine vorübergehende Aussetzung dieser Regel an. Und im November unterzeichnete Präsident Wladimir Putin eine Änderung des Haushaltsgesetzes, die von 8 Billionen Rubel an Öl- und Gaseinnahmen in den Jahren 2023 bis 2025 ausging. Außerdem wurde darin ein Haushaltsdefizit von 2 Prozent des BIP im Jahr 2023 und von 1,4 Prozent im Jahr 2024 aufgrund höherer Ausgaben vorausgesagt. Die Änderung erlaubt daher Ausgaben in Höhe von 2,9 Billionen Rubel aus dem NWF im Jahr 2023 und 1,6 Billionen Rubel im Jahr 2024.
Der Kreml verlagert die wirtschaftliche Last auf die Bevölkerung
Die Öl- und Gasindustrie wird wahrscheinlich einen Großteil der Kosten für diese Ausgaben tragen. Gemäß der Novelle wird der Gewinnsteuersatz für Exporteure von Flüssigerdgas auf bis zu 34 Prozent steigen, und auch die Mineralgewinnungssteuer für Öl- und Kohlebergbauunternehmen wird erhöht. Es ist wahrscheinlich, dass auch die Steuern für andere Sektoren als den Ölsektor langsam steigen werden. Letzte Woche unterzeichnete Putin ein Gesetz, das von Juli nächsten Jahres an eine Verbrauchssteuer von 7 Prozent auf zuckerhaltige Getränke einführt. Der Kreml verlagert die wirtschaftliche Last auf die Bevölkerung – wenn auch langsam, um nicht den Zorn der Bürger auf sich zu ziehen.
Hinzu kommt, dass die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Obergrenze von 65 bis 70 Dollar nicht allzu weit von den Haushaltsprognosen des Kremls für dieses Jahr entfernt ist. Wenn der Kreml mit Öleinnahmen in Höhe von 8 Billionen Rubel rechnet, müsste er 9 bis 10 Millionen Barrel pro Tag fördern (was in etwa seiner derzeitigen Fördermenge entspricht), um sein Öl zu einem Preis von 60 bis 75 US-Dollar pro Barrel verkaufen zu können. Selbst wenn also eine Obergrenze eingeführt wird, kann das Land sein Öl weiterhin an europäische Abnehmer verkaufen, ohne größere Anpassungen an seinem Haushalt vornehmen zu müssen.
Die Strategie des Kremls wird lediglich dazu beitragen, die Auswirkungen einer Obergrenze abzumildern; sie wird die Öleinnahmen nicht vollständig ersetzen. Aber sie verschafft Moskau auch etwas Zeit – was bedeuten könnte, dass es keine Eile hat, ein Ende des Ukraine-Krieges auszuhandeln. Es verfügt über genügend Ressourcen, um westlichen Druckmitteln zu widerstehen, und die EU-Mitgliedstaaten scheinen eine Obergrenze in Betracht zu ziehen, die weitgehend mit ihren eigenen Erwartungen an die Kraftstoffpreise übereinstimmt. Einfach ausgedrückt: Am Kräfteverhältnis zwischen Russland und dem Westen wird sich dadurch wenig ändern.
