- Der europäische Leviathan
Der Bericht des ehemaligen EZB-Chefs Mario Draghi kritisiert die Ausgabenpolitik der Europäischen Union. Auch der Europäische Rechnungshof stellt den EU-Behörden kein gutes Zeugnis aus. Jetzt will Kommissionspräsidentin von der Leyen den EU-Haushalt radikal umbauen.
Autoreninfo
Thomas Mayer ist Gründungsdirektor des Flossbach von Storch Research Institute mit Sitz in Köln. Zuvor war er Chefvolkswirt der Deutsche Bank Gruppe und Leiter von Deutsche Bank Research. Davor bekleidete er verschiedene Funktionen bei Goldman Sachs, Salomon Brothers und – bevor er in die Privatwirtschaft wechselte – beim Internationalen Währungsfonds in Washington und Institut für Weltwirtschaft in Kiel. Thomas Mayer promovierte an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel und hält (seit 2003) die CFA Charter des CFA Institute. Seit 2015 ist er Honorarprofessor an der Universität Witten-Herdecke. Seine jüngsten Buchveröffentlichungen sind „Die Vermessung des Unbekannten“ (2021) und „Das Inflationsgespenst“ (2022).
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Die Europäische Union ist die beste politische Ordnung, die Europa nach dem Verfall des römischen Reiches hervorgebracht hat. Nach dem Untergang Roms herrschten Kleinstaaterei und Zank, die in den beiden großen Vernichtungskriegen der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts gipfelten. Das aus diesen Kriegen rührende Trauma schuf die die Voraussetzung für das europäische Einigungswerk.
Die Wirtschaftspolitik sollte das Feld sein, über die das Einigungswerk vorangetrieben wurde. Es begann mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl im Jahr 1951 und führte über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft im Jahr 1957 bis zur Europäischen Union im Jahr 1993. Schon immer spielte daher das Geld eine große Rolle. Frankreich rang Deutschland als Preis für die Zollunion eine gemeinsame Agrarpolitik ab, mit der Subventionen an die Landwirtschaft verteilt wurden. Später kamen Ausgleichszahlungen für wirtschaftlich zurückgebliebene Länder und Regionen hinzu, und schließlich eine gemeinsame Währung mit einer Zentralbank, die nicht nur eine einheitliche Geldpolitik betreibt, sondern sich auch zum Kreditgeber der letzten Instanz für hoch verschuldete Staaten entwickelt hat.
Auf dem Feld der Fiskalpolitik spielt die EU bis heute jedoch nur eine kleine Rolle. Während die 27 EU-Staaten insgesamt im Jahr 2023 knapp 50 Prozent ihres kumulierten Bruttonationaleinkommens ausgaben, kam die EU auf nur gut ein Prozent. Doch das soll sich in Zukunft ändern. Da die Staaten an die Grenzen ihrer Verschuldungsfähigkeit (und manche schon darüber hinaus) gekommen sind, rückt nun für viele ausgabenfreudige Politiker der Haushalt der EU ins Blickfeld.
Einen ersten Aufschlag machte die EU mit der „Aufbau- und Resilienzfazilität“, besser bekannt als „NextGenerationEU“, die im Jahr 2021 als Reaktion auf die wirtschaftlichen Kosten der Covid-Pandemie in Kraft trat. Damit durchbrach die EU auch das bisher geltende Verbot der eigenen Verschuldung und genehmigte sich eine Schuldenaufnahme von rund 800 Milliarden Euro bis zum Jahr 2026. Seither vergeht kaum eine Woche, in der Politiker nicht neue schuldenfinanzierte EU-Programme fordern, von der Verteidigung bis zur Erneuerung maroder öffentlicher Infrastruktur. Deshalb wird die Frage immer dringender, wie sorgsam die Behörden der Europäischen Union mit den ihnen vermehrt zukommenden Steuergeldern umgehen.
Rechnungshof moniert Geldverschwendung im EU-Haushalt
Der jüngste Bericht des Europäischen Rechnungshofs für das Jahr 2023 stellt den EU-Behörden dazu kein besonders gutes Zeugnis aus. Der Hof unterscheidet zwischen einfachen Zahlungen für klar definierte Ansprüche, auf die rund ein Drittel der Ausgaben entfallen, und Erstattungen von Kosten für geförderte EU-Vorhaben, die zwei Drittel ausmachen. Darunter stellen Ausgaben für „Zusammenhalt, Resilienz und Werte“ mit einem Anteil von gut 38 Prozent den größten Posten dar.
Während der Rechnungshof bei den einfachen Zahlungen keine wesentlichen Beanstandungen hatte, fand er bei den Erstattungen für komplexere Förderprogramme Fehler in Höhe von knapp acht Prozent der gesamten Ausgaben. Eine besonders hohe Fehlerquote von über neun Prozent wies der gewichtigste Bereich „Zusammenhalt, Resilienz und Werte“ auf. Aus den Prüfungen des Hofs wird auch deutlich, wie sich die Fehler mit zunehmenden Aktivitäten der EU-Behörden häuften. In dem genannten Bereich belief sich die Fehlerquote im Jahr 2020 noch auf 3,5 Prozent. Durch den Anstieg dort stieg die Fehlerquote bei allen Ausgaben der EU von 2,7 Prozent im Jahr 2020 auf 5,6 Prozent im Jahr 2023.
Für die kreditfinanzierte „Aufbau und Resilienzfazilität“ hat der Hof eine gesonderte Prüfung durchgeführt. In diesem Programm entsprachen 3,5 Prozent der Ausgaben „nicht den Voraussetzungen für Zahlungen und für die Gewährung von Unterstützung“, und es wurden 15 nur vage definierte Programme und 14 Schwachstellen bei der Gestaltung von Maßnahmen gefunden. Darüber hinaus gab es „anhaltende Mängel in den Melde- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten“.
Draghi-Report sieht Handlungsbedarf
Auch der von dem früheren EZB-Präsident und italienischen Premierminister Mario Draghi im September der EU-Kommission vorgelegte Bericht zur Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft kritisiert die Budgetierung der EU. So wird der Haushalt laut Draghi nicht für die strategischen Prioritäten der EU eingesetzt: Trotz Reformversuchen belaufen sich die Anteile im sogenannten „mehrjährigen Finanzrahmen“ für die Jahre von 2021 bis 2027, die für Kohäsion und die Gemeinsame Agrarpolitik vorgesehen sind, immer noch auf 30,5 bzw. 30,9 Prozent. Darüber hinaus ist der EU-Haushalt auf fast 50 Ausgabenprogramme verteilt, wodurch verhindert wird, dass die EU-Finanzierung ausreichende Größenordnung für größere europaweite Projekte erreicht. Der Zugang zu EU-Mitteln ist für private Akteure komplex und bürokratisch, und es gibt nur begrenzten Spielraum, um neuen politischen Prioritäten Rechnung tragen oder auf unvorhergesehene Entwicklungen reagieren zu können.
Auch wird die Fähigkeit des EU-Haushalts, private Investitionen durch Instrumente zur Risikoteilung zu mobilisieren, nach Draghis Meinung durch eine zu geringe Risikobereitschaft der EU-Behörden behindert. Das größte derzeit bestehende Instrument zur Risikoteilung ist das Programm „InvestEU“, doch die Umsetzungspartner dieses Programms, darunter die Europäische Investitionsbank, konzentrieren sich weiterhin auf den risikoärmeren Investitionsbereich. Schließlich wird die Rückzahlung der EU-Kredite im Rahmen des Programms „NextGenerationEU“ im Jahr 2028 beginnen und 30 Milliarden Euro pro Jahr betragen. Ohne einen Beschluss über neue Eigenmittel würde die effektive Kaufkraft auf EU-Ebene mechanisch durch Zins- und Tilgungszahlungen reduziert werden.
Mehr Fokus und Subsidiarität
Die finanziellen Ressourcen der EU sollten laut Draghi auf gemeinsam vereinbarte strategische Projekte und Ziele konzentriert werden, bei denen die EU den größten Mehrwert schaffen kann. Er empfiehlt, im Rahmen des nächsten EU-Haushalts eine „Säule der Wettbewerbsfähigkeit“ einzurichten, um EU-Mittel vorrangig auf Projekte für die Wettbewerbsfähigkeit zu lenken. Als Teil dieses Prozesses sollte die EU ihre Haushaltsstruktur straffen, um eine ausreichende Größenordnung zur Unterstützung strategischer Projekte zu erreichen und den Zugang der Begünstigten zu vereinfachen. Alle Finanzierungsprogramme sollten neu gruppiert und ihre Anzahl erheblich verringert werden. Die Flexibilität des EU-Haushalts müsste erhöht werden, um die Umverteilung von Ressourcen zwischen und innerhalb von Programmen und potenziellen Begünstigten zu ermöglichen. Der EU-Haushalt sollte auch besser genutzt werden, um private Investitionen durch verschiedene Arten von Finanzinstrumenten und eine größere Risikobereitschaft der Durchführungspartner zu unterstützen.
Laut Draghi soll die EU erst am Ende dieses Reformprozesses neue Schulden aufnehmen können, um gemeinsame Investitionsprojekte zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und Sicherheit der EU zu finanzieren. Eine gemeinsame Schuldenaufnahme in einem Staatenverbund, der es nicht geschafft hat, zu einer politischen Union zu werden, ist aus ordnungspolitischer Sicht keine gute Idee. Aber eine umfassende Budgetreform ist sicherlich dringend nötig. Auch in einem Staatenverbund gibt es gemeinsame öffentliche Güter, wie zum Beispiel militärische Verteidigung, die auf zentraler Ebene hergestellt werden sollten. Dafür braucht es eine gute fiskalische Struktur. Aber diese beinhaltet auch eine stärkere Beachtung des Prinzips der Subsidiarität.
Die Gesetzgebungstätigkeit der EU-Kommission hat auch deshalb übermäßig zugenommen, weil die nationalen Parlamente das Initiativrecht der Kommission zu wenig begrenzt haben. Obwohl die nationalen Parlamente befugt sind, zu prüfen, ob die EU-Gesetzgebung dem Subsidiaritätsprinzip entspricht, haben viele von ihnen von diesem Recht keinen Gebrauch gemacht. So findet Draghi, dass von den 39 nationalen Parlamenten oder Kammern in der EU nur neun im Jahr 2023 begründete Stellungnahmen im Rahmen der Subsidiaritätsprüfung abgegeben haben. Daher sollten die Gründe für die Vernachlässigung der Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips untersucht und die Rolle der nationalen Parlamente bei der Kontrolle der Gesetzgebungstätigkeit der EU gestärkt werden. Die EU-Behörden selbst sollten dem Grundsatz der „Selbstbeschränkung“ folgen, indem sie künftige Initiativen straffen und die dazugehörigen Vorschriften vereinfachen.
Zu unsicher und zu spät
Mit dem Beginn des Herbsts haben in Brüssel auch die Beratungen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen von 2028 bis 2034 begonnen. Laut einem Versprechen von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen soll der EU-Haushalt dann radikal umgebaut werden. Insbesondere soll die Vergabe von Agrar- und Strukturhilfen – der größte Posten im Bereich „Zusammenhalt, Resilienz und Werte“ im Bericht des Rechnungshofs und im EU-Haushalt – mit Bedingungen für notwendige Reformen vergeben werden. Vorbild dafür ist das NextGenerationEU-Programm, bei dem Zahlungen ebenfalls an Voraussetzungen gebunden sind. Doch die Empfängerländer, die diese Zahlungen seit langem automatisch bekommen, wehren sich dagegen. Für die nächsten Jahre stehen zähe Verhandlungen mit unsicherem Ausgang an. Falls überhaupt etwas dabei herauskommt, dürfte es dann wie so oft heißen: „zu wenig, zu spät“.
Fit for 55?
Mit dem 2021 vorgestellten „Fit for 55“-Paket wollte die Europäische Kommission die Ziele Klimaneutralität bis 2050 und eine Reduzierung der Netto-Treibhausgasemissionen um 55 Prozent bis 2030 im Vergleich zum Stand von 1990 erreichen. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen sprach in Anspielung auf die Mondlandung amerikanischer Astronauten im Jahr 1969 von Europas „Mann-auf-dem-Mond-Moment“. Um die Welt retten zu können, müsste die EU jedoch zunächst mal ihr eigenes Überleben sichern. Dabei kann die Verringerung von Treibhausgasen nicht die höchste Priorität haben.
Seit den fünfziger Jahren konnte das europäische Einigungswerk unter dem Schutz der USA gedeihen. Die Sowjetunion war zu schwach, um es aufzuhalten. Heute erleben wir mit dem Aufstieg Chinas und seiner militär-industriellen Allianz mit Staaten wie Russland, Iran und Nordkorea die Bildung einer Gegenmacht, die weit mächtiger ist, als es die Sowjetunion sein konnte. Mehr denn je braucht es daher eine starke Europäische Union als unverzichtbaren Partner der USA zu Eindämmung dieser Gegenmacht. Dazu sind umfangreiche strukturelle Reformen sowohl in den Nationalstaaten als auch in den Institutionen der EU nötig. Ohne eine Steigerung der Effizienz der Staatshaushalte auf nationaler und europäischer Ebene wird dies nicht gelingen.
