Zehn Fragen zur Flüchtlingskrise - Hat Angela Merkel Recht gebrochen?

Die Debatte über die deutsche und europäische Flüchtlingspolitik schlägt weiter hohe Wellen. Angela Merkel setzt unbeirrt auf eine europäische Lösung. Selbst von den Vorschlägen ihrer wahlkämpfenden Stellvertreterin Julia Klöckner hält sie wenig. Die CSU drängt auf eine Obergrenze bei der Aufnahme von Flüchtlingen und auf eine nationale Lösung. Die Wogen schlagen hoch, die Bundeskanzlerin steht unter Druck. Der bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer droht mit einer Verfassungsklage. Doch nicht nur die Politiker streiten, sondern auch die Juristen. Die Materie ist rechtlich kompliziert, europarechtliche und verfassungsrechtliche Normen überlagern. Viele Politiker machen daher mit juristischen Argumenten Politik. Nicht alles, was derzeit in Deutschland politisch diskutiert wird, ist rechtlich möglich. Nur, was geht und was geht nicht? Ein Überblick in zehn Fragen und zehn Antworten.

1. Was ist eigentlich eine Obergrenze?

Die Obergrenze ist eine politische Forderung, eine politisch gewollte Begrenzung der Flüchtlingszahlen. Eine rechtliche oder gar verfassungsrechtliche Kategorie ist sie nicht. Weder das klassische Asylrecht für politisch Verfolgte noch die Genfer Flüchtlingskonvention oder der subsidiäre Flüchtlingsschutz für Bürgerkriegsflüchtlinge begrenzen die Zahl der Aufzunehmenden. "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht", heißt es im Artikel 16a des Grundgesetzes. Ein Ausländer ist gemäß § 3 Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention, wenn er „aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ sein Heimatland verlassen hat. Auch der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, hat sich zu Wort gemeldet: Er sagte auf einer Diskussionsveranstaltung in Berlin, Zuwanderung könne die Politik begrenzen, das Asylrecht hingegen gelte für „jedermann“.

2. Was passiert eigentlich, wenn eine Obergrenze, die von Politikern definiert wurde, erreicht ist?

Automatisch passiert zunächst einmal gar nichts. Die CSU fordert seit Monaten eine Obergrenze, hat sich allerdings aus guten Gründen lange geweigert, diese zu definieren. Anfang des Jahres sprach der bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU) von „höchstens“ 200.000 Flüchtlingen, anschließend sprach er relativierend von einer „Orientierungsgröße“. Auch Seehofer weiß, einfach ist es nicht, eine Obergrenze durchzusetzen. Der 200.001 Flüchtling, der in Deutschland Schutz sucht, wird nicht zwangsläufig zurückgeschickt. Vielmehr müssten dann rechtliche Maßnahmen beschlossen und vollzogen werden. Bundeskanzlerin Merkel lehnt eine Obergrenze ab. Österreich hat zwar eine Obergrenze von 37.000 für Flüchtlinge beschlossen, aber auch das ist zunächst nur eine Absichtserklärung. Wie die Wiener Regierung diese rechtlich durchsetzen will, weiß sie selbst noch nicht. Bis Ende März soll dazu ein verfassungsrechtliches Gutachten vorliegen.

3. Wie will die CSU eine Obergrenze durchsetzen?

Die CSU schlägt unterschiedliche Maßnahmen vor, um eine politisch definierte Obergrenze praktisch durchzusetzen. Und zwar sowohl europäische als auch nationale. So will die CSU zunächst solche Flüchtlinge an der Grenze zurückweisen, die sich nicht ausweisen können. Und wenn alle anderen Maßnahmen nicht greifen, will die CSU die deutschen Grenzen für Flüchtlinge ganz schließen. Sie will so erzwingen, dass die Dublin-III-Verordnung wieder in Kraft gesetzt wird, wonach der EU-Staat für das Asylverfahren zuständig ist, das ein Flüchtling zuerst betreten hat. Darüber hinaus verweist die CSU auf Artikel 16, Absatz 2 Grundgesetz, wonach Flüchtlinge, die aus einem anderen Land der EU oder einem sicheren Drittstaat einreisen, sich nicht auf das Asylrecht berufen können.

4. Kann die CSU die Bundesregierung zwingen, die Grenzen zu schließen?

Im Alleingang kann die CSU die Grenze zu Österreich nicht schließen. Die Zuständigkeiten sind klar. Die Grenzsicherung ist Bundesangelegenheit. Deshalb droht der bayerische Ministerpräsident damit, die Bundesregierung in Sachen Flüchtlingspolitik vor dem Bundesverfassungsgericht zu verklagen. In einem offiziellen Brief fordert die Landesregierung von der Bundesregierung eine „wirksame Sicherung“ der Grenzen. Der ehemalige Verfassungsrichter Udo di Fabio hat dazu ein Rechtsgutachten erstellt. Er sieht die Bundesregierung in der „Rechtspflicht“, „darauf hinzuwirken, eine funktionsfähige, vertragsgemäße europäische Grenzsicherung (wieder)herzustellen und ein System kontrollierter Einwanderung mit gerechter Lastenverteilung zu erreichen“. Zur Wahrung der verfassungsstaatlichen Ordnung und zum Schutz des föderalen Gefüges müsse die Bundesregierung, so schreibt di Fabio, „zumindest einstweilen die gesetzmäßige Sicherung der Bundesgrenze gewährleisten.“ Hans-Jürgen Papier, ansonsten auch ein Kritiker von Merkel, widerspricht seinem ehemaligen Richterkollegen an dieser Stelle. Er hält es für ausgeschlossen, dass das Bundesverfassungsgericht dem Bund eine bestimmte Asylpolitik vorschreibe. Die Auseinandersetzung zwischen Bayern und dem Bund sei eine politische und „kein justiziabler Streit“.

Die Verfassungsrechtler Jürgen Bast und Christoph Möllers sprechen in ihrem Verfassungsblog von „fragwürdigen staatstheoretischen Argumenten“ und werfen di Fabio und anderen ehemaligen Verfassungsrechtlern vor, sie würden „ihre hohe Reputation dazu verwenden, einer demokratischen Regierung einen Rechtsbruch zu unterstellen, ohne diesen konkret benennen zu können.“

Selbst nach di Fabio hat die Landesregierung nicht unbegrenzt Zeit, eine solche Klage einzureichen. Sechs Monate nach Bekanntwerden des Verfassungsverstoßes muss die Klage eingereicht sein. Wann die Frist abläuft, ist wiederum unter Juristen umstritten. Eine Antwort lautet: im März 2016. Sechs Monate nach der Grenzöffnung am 4. September 2015.

5. Hat die Bundesregierung Recht und Verfassung gebrochen, als sie die Dublin-III-Verordnung ausgesetzt und die Grenzen für Flüchtlinge geöffnet hat?

Der Vorwurf ist bei Merkel-Kritikern recht populär. Eine Gruppe von sechs Rechtsanwälten hat gar eine Beschwerde beim Verfassungsgericht in Karlsruhe eingereicht. Das Gericht soll die Grenzöffnung für verfassungswidrig erklären. Die Kläger werfen der Bundesregierung vor, sie habe mit ihrer Politik „den Rahmen der Gesetze verlassen“, den die Wähler ihr durch das Parlament vorgegeben haben. Dazu verweisen sie auf eine Verletzung ihres Wahlrechts und ihres Anspruchs auf Teilhabe an der demokratischen Willensbildung. Diesem Vorwurf widerspricht der Bundestagspräsident Norbert Lammert in einem Gastbeitrag im Tagesspiegel vehement: „Seit der Zunahme der Flüchtlingsströme hat kein anderes Thema das Parlament häufiger und intensiver beschäftigt.“

Auch Hans-Jürgen Papier wirft der Bundesregierung vor, „noch nie war in der rechtsstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik die Kluft zwischen Recht und Wirklichkeit so tief wie derzeit“. Auch wenn der ehemalige Verfassungsrichter nichts von der Klage-Drohung von Seehofer hält, geht er doch scharf mit der Bundesregierung ins Gericht: „Die engen Leitplanken des deutschen und europäischen Asylrechts seien „gesprengt worden“, sagte er in einem Interview mit dem Handelsblatt, es gebe kein voraussetzungsloses Recht auf Einreise für Nicht-EU-Ausländer.

Angela Merkel hat ihre Rechtsposition schon in jener Pressekonferenz im August 2015 formuliert, in der sie auch den Satz „Wir schaffen das“ formulierte. Unter Berufung auf Artikel 1 des Grundgesetzes formulierte sie: Der Grundsatz der Menschenwürde gelte für jedermann, „gleichgültig, ob er Staatsbürger ist oder nicht, gleichgültig, woher und warum er zu uns kommt“. Von diesem Grundsatz ist sie seitdem nicht abgewichen.

Aber auch Juristen verweisen darauf, dass die Bundesregierung sich mit der Öffnung der Grenzen weiterhin in jenem europäischen Rechtsrahmen bewege, der auch vom Bundesverfassungsgericht gebilligt worden sei. So sehe die Dublin-III-Verordnung und die dazugehörige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sehr wohl die Möglichkeit vor, dass Staaten von der Regel abweichen, dass das zuerst betretene Land das Asylverfahren durchführt. Zum Beispiel aus familiären Gründen oder dann, wenn in einem Erstaufnahmeland im Asyl- oder Aufnahmeverfahren systemische Mängel zu erkennen sind. Auch in einer Notlage aufgrund „eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen“, kann die EU-Kommission Hilfsmaßnahmen erlassen. Tatsächlich hatte sogar die EU-Kommission bereits im Mai eine Notumsiedlung vorgeschlagen, um den Aufnahmeländern Italien, Griechenland und Ungarn beizustehen.

6. Darf Deutschland die Grenzen schließen und Flüchtlinge zurückweisen?

Unstrittig ist, dass Deutschland in einer Notsituation zumindest vorübergehend das Schengenabkommen aussetzen und wieder Grenzkrontollen einführen kann. Umstritten ist allerdings, ob Deutschland Flüchtlinge einfach an der Grenze abweisen darf. Juristen verweisen darauf, dass Deutschland laut der Dublin-Verordnung verpflichtet sei, die Flüchtlinge zunächst aufzunehmen, um dann festzustellen, welches EU-Land für das Asylverfahren zuständig ist. Häufig wird dies Griechenland sein, aber eine Rückführung von Flüchtlingen nach zum Beispiel Griechenland ist derzeit nicht möglich. Nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte dürfen Flüchtlinge nicht nach Griechenland abgeschoben werden, weil sie dort nicht menschenwürdig untergebracht werden und kein rechtsstaatliches Verfahren garantiert ist. In mehreren Urteilen von Verwaltungsgerichten wurde dies auch bezüglich Ungarns angezweifelt.

Allerdings wird die Dublin-Verordnung in Europa faktisch nicht mehr angewandt, seit die Bundesregierung diese Anfang September vergangenen Jahres einseitig ausgesetzt hat. Die Bundesregierung hält eine Zurückweisung an der Grenze im Rahmen des europäischen Rechts allerdings für grundsätzlich zulässig, dies geht aus der Antwort auf eine kleinen Anfrage der Linkspartei-Fraktion im Bundestag hervor. Näher begründet wird die Rechtsauffassung allerdings nicht.

7. Was passiert mit Flüchtlingen, die keinen Pass haben?

Grundsätzlich gilt, wer nach Deutschland einreist, muss sich ausweisen können. Insofern können Menschen, die keinen Pass haben, an der Grenze zurückgewiesen werden. Doch um sich auf das Asylrecht des Grundgesetzes berufen zu können, brauchen Flüchtlinge keinen Pass. Insofern müssen alle Flüchtlinge, die an der Grenze Asyl beantragen oder sich auf die Genfer Flüchtlingskonvention berufen, aufgenommen und angehört werden. Ansonsten gilt die Antwort auf die sechste Frage.

8. Was unterscheidet ein Kontingent von einer Obergrenze?

Anders als eine Obergrenze ist ein Kontingent eine feste Zahl von Flüchtlingen, die sich Deutschland im Rahmen von humanitären Hilfsaktionen aufzunehmen bereit erklärt. Kontingentflüchtlinge kamen in den letzten Jahrzehnten unter anderem aus Vietnam, aus Albanien und zuletzt aus Syrien. Vor allem nahm Deutschland zwischen 1991 und 2004 fast 200.000 jüdische Kontingentflüchtlinge aus den Staaten der ehemaligen Sowjetunion in Deutschland auf. In der Regel werden die Kontingentflüchtlinge bereits in ihren Herkunftsländer ausgewählt und direkt nach Deutschland gebracht. Sie müssen weder einen langen Fluchtweg auf sich nehmen noch Schleuser bezahlen. Zudem bekommen sie sofort einen sicheren Aufenthaltsstatus. Auf die Frage, was mit den Flüchtlingen passiert, die illegal nach Deutschland kommen, auf die Diskussion über eine Obergrenze und über Grenzschließungen hat die Frage, ob es ein Kontingent für syrische Bürgerkriegsflüchtlinge geben sollte, keinen Einfluss.

9. Kann Deutschland das Asylrecht und die Genfer Flüchtlingskonvention aussetzen?

Darüber streiten Politiker und Verfassungsjuristen. Die Rechtsauffassung des Verfassungsgerichtspräsidenten Andreas Voßkuhle, wonach das Asylrecht für jedermann gelte, wurde in diesem Text bereits in der Antwort auf Frage 1 zitiert, Angela Merkels Berufung auf den Grundsatz der Menschenwürde in Artikel 1 des Grundgesetzes in der Antwort auf Frage 5. Dem widerspricht Udo di Fabio. Aus seiner Sicht garantiere das Grundgesetz „nicht den Schutz aller Menschen weltweit durch faktische oder rechtliche Einreiseerlaubnis“. Zwar würden europäische Rechtsnormen von einem viel weiteren Flüchtlingsbegriff ausgehen als das Grundgesetz. Aber eine unbegrenzte Rechtspflicht bestehe weder europarechtlich noch völkerrechtlich. Weiter schreibt der ehemalige Verfassungsrichter in seinem Rechtsgutachten für die bayrische Landesregierung: „Eine universell verbürgte und unbegrenzte Schutzpflicht würde die Institution demokratischer Selbstbestimmung und letztlich auch das völkerrechtliche System sprengen, dessen Fähigkeit, den Frieden zu sichern, von territorial abgrenzbaren und handlungsfähigen Staaten abhängt.“ Die Verfassungsrechtler Bast und Möllers nennen den juristischen Gehalt des Di-Fabio-Gutachtens hingegen „erstaunlich dürftig“.

10. Und nun?

Es ist wie immer, zwei Juristen, drei Meinungen. Die Politik wird eine Lösung der Flüchtlingskrise finden, die Gesetze entsprechend ändern und schließlich vor dem Wähler verantworten müssen. Es wird ihr nicht helfen, sich hinter Juristen zu verstecken oder gar darauf zu hoffen, dass am Ende das Bundesverfassungsgericht die Rechtsnormen setzt.