No-Spy-Abkommen - Es war keine Lüge

Gewählte Volksvertreter dürfen ihre Bürger nicht belügen. Gilt das auch, wenn ein Gutteil des Volks über die Geheimdienstarbeit belogen werden will?

Und welcher Maßstab ist an die Medien anzulegen? Sie empören sich jetzt über die angebliche Lüge, die sie selbst zu verbreiten halfen, obwohl sie es schon damals besser wussten oder zumindest besser wissen konnten? Auch Medien sollen Bürger nicht in die Irre führen.

Gewiss: Wenn man die Zitate vom Sommer 2013 heute liest und mit dem Ausgang der Bemühungen um ein „No-Spy-Abkommen“ abgleicht, dann können sie wie eine Lüge wirken.

Am 12. August 2013 sagte der damalige Kanzleramtsminister Ronald Pofalla: „Die US-Seite hat uns den Abschluss eines No-Spy-Abkommens angeboten.“ Am 8. Januar 2014 aber hatte die damalige Deutschland-Beraterin im Weißen Haus, Karen Donfried, an den außenpolitischen Berater im Kanzleramt, Christoph Heusgen, geschrieben: „Dies wird kein No-Spy-Abkommen werden, und ich glaube, jeder hier auf unserer Seite hat das auch fortwährend die ganze Zeit über klar zum Ausdruck gebracht.“

Absichtsvolle Interpretation als Lüge

Politiker der SPD, der Grünen und der Linken instrumentalisieren nun diese E-Mails, die ein Recherche-Team der „Süddeutschen Zeitung“, des NDR und WDR veröffentlicht hat. Sie werfen Pofalla und Kanzlerin Merkel vor, die Öffentlichkeit im Bundestagswahlkampf 2013 belogen zu haben. Viele Medien verstärkten in den letzten Tagen diesen Lügen-Vorwurf, darunter der „Spiegel“, der im Wettbewerb mit der „Süddeutschen“ steht, bei allen neuen Wendungen der NSA-Abhöraffäre die Nase vorn zu behalten. 

Wer die Abhöraffäre nicht nur aus der deutschen, sondern parallel aus der amerikanischen Perspektive verfolgt hat, wird sich über diese Interpretation wundern. Sie dient wohl vor allem innenpolitischen Zielen.

Deutschland und die USA haben in der zweiten Jahreshälfte 2013 monatelang über ein Abkommen, das die Kooperation ihrer Dienste regelt, verhandelt. Es kam am Ende nicht zustande, weil die jeweiligen Ziele zu weit auseinander lagen, berichten daran beteiligte Amerikaner.

Zu diesem Schluss kann man freilich auch durch Lektüre der jetzt bekannt gewordenen Emails gelangen. Sie belegen nicht zwingend, dass Pofalla und die Kanzlerin von Anfang an wussten, dass es kein „No-Spy-Abkommen“ geben werde. Heusgens Antwort an Donfried vom 9. Januar 2014 legt eher nahe, dass das Kanzleramt anfangs an die Erfolgschance glaubte. Im Laufe der Gespräche gab es aber das Ziel auf: „Wie Sie wissen, haben wir den Versuch mit der Aussicht auf den Abschluss eines ,No-spy-Agreement’ begonnen. Ich verspreche, diesen Ausdruck zukünftig nicht wieder zu verwenden. Wir haben realisiert, dass wir dieses Ziel nicht erreichen werden.“

US-Bürger halten Geheimdienstarbeit für legitim

Tatsächlich gibt es, wie Präsident Obama im Februar 2014 bei seiner Pressekonferenz mit dem französischen Staatsoberhaupt François Hollande erklärte, „kein Land, mit dem wir ein No-Spy-Abkommen haben“. Die USA hätten mit mehreren Staaten Verträge über die Kooperation der Dienste, aber auch in diesen Ländern würden sie auf das eigenständige Sammeln von Informationen nicht verzichten.

Im August 2013 war die NSA-Abhöraffäre gut zwei Monate alt. Aus den Snowden-Unterlagen schien hervorzugehen, dass die NSA die Deutschen flächendeckend überwache und dabei gegen deutsches Recht verstoße. Der öffentliche Schock war groß. Deutschland und die USA wollten die Kooperation ihrer Auslandsgeheimdienste daraufhin mit einem Abkommen regeln, um den erwartbaren Schaden für ihre Beziehungen zu minimieren.

Dabei verfolgten sie von Anfang an unterschiedliche Ziele.

Hinzu kamen die kulturellen Unterschiede zwischen Deutschen und Amerikanern im öffentlichen Umgang mit den Geheimdiensten. In den USA ist es allgemein akzeptiert, dass ein Land Geheimdienste brauche: für die Sicherheit und um nationale Interessen zu verfolgen. Die meisten US-Bürger wollen gar nicht so genau wissen, was ihre Dienste im Einzelnen tun. Hauptsache, sie erledigen ihre Arbeit effektiv. Seit 9/11 wird darunter vor allem die Verhinderung neuer Terroranschläge verstanden.

Kaum Medienberichte über die Spionage von Russen oder Chinesen

Die Deutschen sind skrupelloser. Man darf zwar annehmen, dass die Regierung und die im Bundestag vertretenen Parteien Geheimdienste für nötig halten. Öffentlich ausgesprochen wird das aber selten. In den zwei Jahren seit Beginn der Abhöraffäre haben die Deutschen weder von der CDU-Kanzlerin Merkel, noch von ihrem SPD-Vizekanzler Gabriel eine grundsätzliche Einordnung gehört, wo sie die Grenze zwischen legitim und illegal ziehen. Auch nicht von den für die Kontrolle der Geheimdienste zuständigen Bundestagsabgeordneten im Parlamentarischen Kontrollgremium. Die Medien verlangen ihnen das in der Regel nicht ab. Offenbar halten viele Journalisten die Skandalisierung der Geheimdienstarbeit für reizvoller: die der US-Dienste, mitunter auch die der deutschen Dienste. So gut wie nie werden Mitglieder des Kontrollgremiums nach dem Wissen über die Praktiken der Chinesen oder der Russen gefragt.

So entstand allmählich das Meinungsbild, dass Geheimdienstarbeit nicht geheim bleiben dürfe, sondern öffentlich kontrolliert werden müsse. Dabei ist das ein Widerspruch in sich. Ein weiterer verbreiteter Irrtum: Viele Deutschen glauben, dass jene Geheimdienstarbeit, die der Volksmund Spionage nennt, generell rechtswidrig sei. Das hängt aber vom Ort und von den Umständen ab.

Im Wissen um diese Gefühlslagen strebte die Bundesregierung im Sommer 2013 das besagte Abkommen an. Sie wollte öffentlich von den USA Respekt vor den deutschen Gesetzen einfordern. Zugleich durfte das Abkommen die nützliche Kooperation der Dienste nicht behindern – dank Hinweisen aus den USA wurden geplante Terroranschläge in Deutschland verhindert.

Tief greifende kulturelle Unterschiede

„No Spy“ bezog sich anfangs nicht so sehr auf eine Garantie, dass befreundete Regierungen sich nicht gegenseitig überwachen; die Meldung, dass die NSA mutmaßlich Angela Merkels Handy überwacht, kam erst im Herbst 2013 hinzu. Sondern es ging um den Schutz deutscher Bürger, nachdem der „Spiegel“ behauptet hatte, die NSA lese millionenfach den Inhalt deutscher E-Mails mit und höre millionenfach deutsche Telefonate mit.

Die Interpretation beruhte jedoch auf einem Irrtum. Erstens waren es Metadaten, die nicht die NSA sammelte, sondern die der BND mit den US-Diensten teilte. Zweitens bezog sich das dem Verdacht zugrunde liegende Dokument auf Daten, die der BND über den Bundeswehreinsatz in Afghanistan gespeichert hatte. Die NSA führte diese Daten mit der Quellenangabe Deutschland, weil sie aus Bad Aibling stammten. Das verleitete die Rechercheure zu dem Schluss, die NSA habe massenhaft deutsche Kommunikation in Deutschland überwacht.

Wenig später erhob der „Spiegel“ diese Anschuldigung nicht mehr. Einem Gutteil der Öffentlichkeit scheint das aber bis heute nicht bewusst zu sein. Überdies wurde inzwischen bekannt, dass deutsche Dienste US-Regierungsmitglieder und den Nato-Partner Türkei überwacht haben.

Ein weiteres Ziel der Bundesregierung war eine internationale Aufwertung der Geheimdienstkooperation. Das ehemals besetzte Land, in dem die Alliierten nach Gutdünken Horchposten hatten – wie den in Bad Aibling, den sie 2004 an die Deutschen übergaben gegen die Zusage, weiter Daten von dort zu erhalten – wollte ein souveräner Partner der USA werden. Deutschland strebte ein ähnliches Niveau an wie die sogenannten „Five Eyes“ Australien, Großbritannien, Kanada, Neuseeland und die USA.

Die Amerikaner hatten neben der politischen Schadensbegrenzung eine simple Kosten-Nutzen-Abwägung im Sinn: Was geben wir, was bekommen wir? Wenn die Deutschen mehr Rechte wollen, dann sollen sie auch mehr Pflichten akzeptieren und mehr Leistung bringen. Einen Sondervertrag, dessen Klauseln dann andere Partner den USA hätten abfordern können, wollte die US-Regierung nicht hinnehmen.

Deutsche USA-Beobachter hatten die Aussichten auf ein Abkommen daher schon lange skeptisch beurteilt. Amerikaner, die an den Gesprächen beteiligt waren – aber wegen ihres Amtes nicht namentlich zitiert werden wollen – sagen, beide Seiten hätten ein Abkommen angestrebt. Es sei nicht zustande gekommen, weil die Vorstellungen über den Inhalt zu weit auseinander lagen. Die USA wollten keinen kompletten Verzicht auf Spionage in Deutschland unterschreiben. Deutschland sei nicht bereit gewesen, sich zu einem ähnlich tief greifenden Austausch wie unter den „Five Eyes“ zu verpflichten. Das hätte auch Folgen für die Praxis der demokratischen Kontrolle der Dienste gehabt.

Deutsche haben das „No-Spy-Abkommen“ überschätzt

Diese Abläufe werden durch eine weitere E-Mail von Christoph Heusgen an Karen Donfried vom 7. Januar 2014 über den Kern des geplanten Abkommens gestützt: „Der Text erfüllt unsere Erwartungen nicht, weil er die Möglichkeit nicht ausschließt, dass die USA deutsche Bürger ohne unsere Zustimmung und ohne unser Wissen ausspäht. Wir müssen jetzt herausfinden, was besser ist: Eine Vereinbarung zu bekommen, die eine gute Basis liefert für unsere Zusammenarbeit, die aber von der Öffentlichkeit, dem Parlament, etc. kritisiert werden wird – oder eben gar keine Vereinbarung.“

Viele Deutsche haben die Aussichten auf ein „No-Spy-Abkommen“ im Sommer 2013 überschätzt: Politiker, aber auch Journalisten. Es ist nicht redlich, den eigenen Irrtum nun umzuinterpretieren in den Vorwurf, Pofalla und Merkel hätten gelogen. Die E-Mails liefern den Beweis dafür nicht.

Ein ähnliches Muster kultureller Missverständnisse zeigen die Vorwürfe einer breit angelegten Wirtschafts- und Industriespionage in Deutschland. Hier werden Geheimdienstunterlagen zum Teil mit Absicht fehlinterpretiert. Politik und Medien sollten der Öffentlichkeit ehrlicher als bisher erklären, was die Dokumente hergeben und was nicht, statt sie für durchsichtige innenpolitische Manöver zu missbrauchen oder auf mediale Aufmerksamkeit durch Skandalisierung zu hoffen.

Wahrscheinlich ist freilich, dass sich das Muster wiederholt: spätestens, wenn die Liste der so genannten „Selektoren“ bekannt wird – der Suchbegriffe, die die NSA dem BND übermittelte.

Christoph von Marschall ist Diplomatischer Korrespondent der Chefredaktion des „Tagesspiegel“ und war von 2005 bis 2013 USA-Korrespondent. Von den Kulturunterschieden handelt sein Buch „Was ist mit den Amis los?“