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Die alte Regierung ist nur noch geschäftsführend im Amt und wird auf unbestimmte Zeit nicht mehr als eine lahme Ente sein. Dabei hätte es Alternativen gegeben. Aber Angela Merkel setzt auch hier auf: weiter wie bisher
Autoreninfo
Jens Peter Paul war Zeitungsredakteur, Politischer Korrespondent für den Hessischen Rundfunk in Bonn und Berlin, und ist seit 2004 TV-Produzent in Berlin. Er promovierte zur Entstehungsgeschichte des Euro: Bilanz einer gescheiterten Kommunikation.
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Bis zum Dienstag, den 24. Oktober 2017 um 11 Uhr, war Angela Merkel noch im Vollbesitz ihrer exekutiven Kräfte als Kanzlerin der Bundesrepublik Deutschland. Mit der ersten Zusammenkunft des 19. Deutschen Bundestages endet dieser Zustand. In diesem Moment „erledigt“ sich ihr Amt, wie es im Grundgesetz schnörkellos heißt, was gegen 17 Uhr desselben Tages dadurch amtlich werden wird, dass der Bundespräsident der Kanzlerin und ihrem Rest-Kabinett in Schloss Bellevue die Entlassungsurkunden aushändigt.
Wie stets in solchen Fällen, in denen nicht unmittelbar darauf ein neuer Kanzler gewählt wird, ersucht der Bundespräsident im nächsten Moment die bis eben amtierende Kanzlerin, gemäß Artikel 69 Absatz III Grundgesetz „die Geschäfte bis zur Ernennung seines Nachfolgers weiterzuführen“ (eine weibliche Form ist im Verfassungstext unverändert nicht vorgesehen).
Diese Hilfskonstruktion vermeidet eine führungslose Zeit, auch wenn die Kanzlerin seit dem Wahlabend, erst recht seit dem unverzüglichen Abgang der SPD in die Opposition, ohne Mehrheit im Bundestag dasteht, auf die sie sich in Abstimmungen stützen könnte.
Lahme Ente auf unbestimmte Zeit
Angela Merkel schöpft noch eine gewisse Legitimation aus dem Wahlergebnis von 2013 sowie – wenn auch in deutlich schwächerer Form – aus dem jüngsten von 2017, in dem ihre CDU noch 26,8 Prozent der Stimmen auf sich vereinigen konnte. Die Kanzlerin und ihre geschrumpfte Ministerriege sind also ab Dienstagabend „verpflichtet“, den Regierungsladen geschäftsführend am Laufen zu halten. Mehr als die politische Gestaltungskraft einer lahmen Ente kann eine solche Konstellation jedoch nicht mehr für sich beanspruchen.
Innen- und außenpolitische Entscheidungen, die eine künftige Regierung über ein Mindestmaß hinaus einschränken und festlegen würden, sind ihr zwar nach dem Wortlaut der Verfassung nicht untersagt, würden aber jeden möglichen zukünftigen Koalitionspartner verprellen. Sie verbieten sich also aus politischem Kalkül. Das Ausland kann und wird Angela Merkel in der Zeit des bevorstehenden Interregnums nicht mehr für voll nehmen, weil jede Äußerung von ihr unter dem Vorbehalt steht, dass eine künftige Koalition ihr darin zu folgen bereit ist.
Merkel hat es verpasst zu gestalten
Angesichts des Experimentalcharakters eines Jamaika-Bündnisses wiegt diese Einschränkung deutlich stärker, als wenn heute bereits etwa eine Neuauflage einer Großen Koalition absehbar wäre oder auch eine schwarz-gelbe oder schwarz-grüne.
Bis Dienstag 11 Uhr hatte Merkel gemäß Wortlaut und Kommentierung der Verfassung noch die Möglichkeit, ihr Kabinett so umzubauen, dass ein Mindestmaß an Arbeitsfähigkeit und Stringenz bleibt. Nach Darstellung ihres Sprechers nutzte sie diese bewusst nicht, weil sie keinen Anlass dazu sah. Vielmehr befinde sich die Kanzlerin, sagte Steffen Seibert am Montag, ob regulär amtierend oder lediglich geschäftsführend, „in der absoluten demokratischen Normalität“. Eine geschäftsführende Regierung habe „quasi dieselben Rechte wie eine regulär im Amt befindliche“. Sie habe dieselben Befugnisse, „aber natürlich werden auch dabei die politischen Gepflogenheiten beachtet werden“.
Das zentrale Argument des Regierungssprechers lautet: Das wurde schon immer so gemacht – deshalb kann es nicht verkehrt sein. Dieses Argument ist formal zutreffend, missachtet allerdings eine Reihe von Besonderheiten, die die kommenden Wochen und Monate aus machtstrategischer und ganz praktischer Perspektive auszeichnen werden – und die es in dieser Form seit 1949 noch nicht gegeben hat.
Eine Regierung voller Widersprüche
Auf ungewisse Zeit – nach täglich wiederholter Darstellung der Sondierer sogar bis ins nächste Jahr hinein – leben wir nun mit einer Regierungsfrau- und -mannschaft voller interner Widersprüche:
1. Wolfgang Schäuble, tragende Säule der bisherigen Merkel-Kabinette, wurde verabschiedet ins Amt des Bundestagspräsidenten. Anstatt das Amt des Bundesfinanzministers neu zu besetzen, wird Merkels Vertrauter Peter Altmaier auf ihr Geheiß das nach dem Kanzleramt wichtigste Haus nebenbei mitverwalten. Sofern ihm dafür als „Jamaika“-Chefverhandler noch Zeit bleibt.
Die Korrektur- und Wächterfunktion des Finanzministers könnte ausgehebelt und ad absurdum geführt werden. CDU, CSU, FDP und Grüne schicken sich an, allfällige Meinungsverschiedenheiten mit Milliardensummen aus dem Staatshaushalt zuzuschütten. Jede Hoffnung, ein Kanzleramtsundnebenbeifinanzminister Altmaier werde hier wirkungsvoll im Interesse der Steuerzahler und späterer Generationen intervenieren, könnte sich als naiv herausstellen. Die CDU selbst nennt in einem internen Papier einen Aufwand von 100 Milliarden Euro, sollten die Wünsche der möglicherweise künftigen Koalitionäre realisiert werden.
2. Andrea Nahles, bisher Bundesarbeitsministerin und verantwortlich für die bestimmungsgemäße Verwendung von 137.582.419.000,00 Euro, den mit Abstand größten Einzelposten des Bundeshaushalts, hat ihr Haus fluchtartig verlassen, um sich den Posten der Oppositionsführerin zu sichern. Merkels Antwort: Anstatt umgehend für vollwertigen Ersatz zu sorgen, betraut sie Katharina Barley, die mit Abstand unerfahrenste Ministerin, mit dem Nebenjob der Leitung des vergleichsweise gigantischen Bundesministeriums für Arbeit und Soziales.
3. Alexander Dobrindt hinterlässt als Bundesminister für Verkehr und Infrastruktur bei seinem Wechsel auf die Position des CSU-Landesgruppenvorsitzenden eine derartige Fülle ungelöster Probleme und offener Baustellen, dass es eines echten Könners bedürfte, wenigstens das Schlimmste zu verhindern. Durchweg handelt es sich um Themen, die keinerlei Aufschub vertragen, schon gar nicht bis ins nächste Jahr hinein. Statt dessen wird Christian Schmidt, Bundesminister für Landwirtschaft und Ernährung, das bisher schon komplett überforderte Verkehrsministerium im Nebenjob mitverwalten. Sofern auch er dazu angesichts seiner Mitarbeit in den „Jamaika“-Gremien noch Zeit findet.
Die Grenze zur Wurschtigkeit überschritten
Ein gewisses Maß an Fahren auf Sicht mag angesichts der täglich neuen Wendungen der Weltlage unvermeidlich, sogar vernünftig sein. Mit der hier beschriebenen Handhabung der ihr anvertrauten Regierungsgewalt überschreitet Angela Merkel jedoch die Grenze zur Wurschtigkeit. Das mag folgenlos bleiben, wenn alles einigermaßen nach Plan läuft und nichts Unvorhergesehens passiert.
Die vergangenen zwei Jahre lehren uns aber: Sicher ist national und international gar nichts mehr. Es war vor diesem Hintergrund nicht nur Merkels Recht, sondern ihre Pflicht, die Möglichkeiten zu nutzen, die ihr das Grundgesetz bis zur Konstituierung des neuen Bundestages bietet. Zwei Wochen nach der Wahl, als die Abgänge und neuen Prioritäten ihrer Ministerriege ersichtlich waren, hätte sie das Kabinett so umbilden und personell neu ausstatten müssen, dass es für die bevorstehenden Monate ein Maximum an Kompetenz und Stabilität zu gewährleisten im Stande ist und daneben auch eine Personalreserve vorhält, sogar auch in der Form der Benennung eines Ministers ohne Geschäftsbereich, der notfalls weitere Vakanzen verhindern könnte.
Rumpfkabinett für Deutschland
Dazu gehört eine klare und logische Reaktion auf die Tatsache, dass sich die SPD noch am Wahlabend explizit in die Opposition verabschiedet hat. Das ist das gute Recht der SPD, zumal den Sozialdemokraten im Hinblick auf ihre Zukunft auch gar nichts anderes übrig blieb. Aber Merkel hätte diese – seither vielfach bekräftigte und durch Taten untermauerte – Entscheidung ebenso konsequent beantworten müssen mit der Entlassung aller SPD-Minister aus ihrer Regierung, solange sie das noch konnte und durfte. Sie unterließ es um des lieben Friedens willen, um nicht Staub aufzuwirbeln, weil sie die SPD im Notfall doch noch in eine Regierung locken zu können glaubt.
Als Folge hat Merkel, hat es das Land nun mit einem Rumpfkabinett zu tun, dessen eine Hälfte sich nicht nur gedanklich längst in der Opposition befindet, sondern auch ganz praktisch. Den Begriff der Kabinettsdisziplin können die verbliebenen Sozialdemokraten ab jetzt großzügig auslegen, wissend, dass eine geschäftsführende Kanzlerin ohne jede Disziplinierungs- oder Sanktionschance dasteht. Geschäftsführende Minister sind praktisch unkündbar. Allenfalls können sie sich selbst unter Hinweis auf Gesundheitsgründe entfernen. Der Chefin aber sind die Hände gebunden.
Deutsche Bahn und Glyphosat offenbaren das Problem
Wer eine unbesorgte Entfaltung endlich eigener Vorstellungen für eine lediglich abstrakte Gefahr hält, muss sich nur einmal die Rolle anschauen, die die Bundeswirtschaftsministerin in diesen Wochen bei allen Versuchen spielte und weiter spielt, den Bahn-Vorstand wieder arbeitsfähig zu machen. Die sozialdemokratischen Vertreter im DB-Aufsichtsrat blockieren auf ausdrückliche Anweisung von Brigitte Zypries alle Bemühungen, vakante Positionen zu besetzen. Stattdessen ergriffen weitere Manager die Flucht aus einem Konzern, dessen Funktionieren unmittelbar Einfluss hat auf den Alltag unzähliger Menschen und Unternehmen – übrigens auch im Ausland, das mehr und mehr fassunglos auf die deutsche Unfähigkeit reagiert, einen verlässlichen Schienenverkehr sicherzustellen.
Ein ähnlicher Konflikt kocht nun um die Zulassung von Glyphosat hoch: Der CSU-Landwirtschaftsminister ist unverändert strikt dafür, die SPD-Umweltministerin ist unverändert strikt dagegen. Bei der bevorstehenden finalen Abstimmung in Brüssel ist die Bundesrepublik aktionsunfähig. Ein innenpolitisch hochbrisantes Thema wird womöglich ohne Votum der Bundesregierung entschieden – mit Bindungswirkung für Deutschland, aber ohne demokratische Abstimmung hierzulande. Eine böse Sache, egal, wie man zu dem Thema stehen mag.
Unwahrscheinlich aber nicht ausgeschlossen
Das Nichthandeln der Bundeskanzlerin wiegt um so schwerer, als niemand, auch nicht die Kanzlerin selbst, mit Sicherheit von einem Zustandekommen einer CDU-CSU-FDP-Grünen-Koalition ausgehen darf. Horst Seehofer und Christian Lindner („Die Chance steht 50:50“) sind weniger berechenbar denn je. Mehrere Parteitage stehen aus, die zunächst erst einmal den Beginn konkreter Verhandlungen absegnen sollen – jeder einzelne ein Risiko. Woraus wiederum folgt: Es ist zwar nicht wahrscheinlich, aber auch alles andere als ausgeschlossen, dass es nach einem Scheitern der Verhandlungen zunächst eine Minderheitsregierung Merkel geben wird mit anschließenden neuen Versuchen, eine Regierungsmehrheit zusammenzubringen – mit noch einmal geringeren Erfolgschancen. Das hätte dann irgendwann 2018, vielleicht sogar erst 2019 Neuwahlen zur Folge. Womit alles wieder von vorne begänne.
Dieses Szenario nicht wenigstens im Hinterkopf zu behalten, sondern ohne jeden Plan B mit einem dezimierten, zerstrittenen, illoyalen und schon aus praktischen Gründen strukturell überforderten Behelfskabinett in die kommenden Monate hineinzuschlittern, ist das Gegenteil verantwortlicher und umsichtiger Führungsarbeit, die auch überraschende Ereignisse und Entwicklungen antizipiert.
Merkel hat eine große Chance vergeben
Zumal die Bundeskanzlerin durch Unterlassung auch eine großartige Chance ohne Not vergibt. Nach dem miserablen Wahlergebnis hätte sich Frau Merkel ein Kabinett nach ihren Vorstellungen zusammenstellen können. Die SPD-Minister hätte sie durch angesehene, gerne auch parteilose Fachleute ersetzen können.
Oder sie hätte „Jamaika“ schon einmal ganz praktisch vorweggenommen – durch eine Komposition einer Ministerriege, die schwarze, grüne und liberale Elemente und damit die Chance enthält, das Potential einer solchen ungewohnten Konstellation praktisch zu beweisen.
Eine dritte, vielleicht sogar klügste Option hat Merkel ohne Not missachtet: Die Bildung eines überparteilichen Übergangs-Kabinetts, das bis zu ihrer Wiederwahl nach erfolgreichen Koalitionsverhandlungen ziemlich genau das neue Kräfteverhältnis im Bundestag widerspiegelt, also ein getreues Abbild des Wählerwillens darstellt. Wer dieses Angebot ablehnt, müsste damit leben, dass sie offene Ministerposten mit eigenem Personal bestückt – bis hin zu einem reinen CDU-CSU-Kabinett.
Was macht Angela Merkel eigentlich, wenn die SPD ihre Minister übermorgen komplett aus der Regierung abzieht – etwa, weil sie sich über irgendetwas tierisch geärgert hat? Sicher: Die Minister sind „verpflichtet“, der Bitte der Kanzlerin zu entsprechen und geschäftsführend weiterzuarbeiten. Aber: Sie könnten sich arbeitsunfähig melden (so die führenden Verfassungskommentare), oder es könnte eine andere Situation eintreten, die es ihnen unzumutbar erscheinen lässt, das Amt weiterzuführen. Und für einen waidwunden Sozialdemokraten gilt manches schnell als unzumutbar.
Ein überfordertes Reste-Kabinett
Fazit: Unsere Kanzlerin geht mit ihrer Das-wurde-immer-schon-so-gemacht-Haltung ein nicht unerhebliches Risiko ein, plötzlich für Monate mit einer schon aus praktischen, weil zeitlichen Gründen überforderten Reste-Rampe an Kabinett dazustehen – ohne Personal, ohne Mehrheit, ohne Plan. Sie liefert der politischen Konkurrenz frei Haus ein Erpressungspotential, das ihr ein Scheitern von „Jamaika“ regelrecht verbietet. Was für die inhaltliche Rest-Substanz mindestens der CDU nichts Gutes verheißt. Ihre zahlreicher werdenden Kritiker innerhalb der Union werden auch das nicht lustig finden.
Regierungssprecher Steffen Seibert dagegen gibt zu erkennen, dass er bereits alle Fragen im Hinblick auf Arbeitsfähigkeit, Solidität und politischen Zusammenhalt der geschäftsführenden Regierung unter einer geschäftsführenden Kanzlerin für absurd hält: „Ich glaube, sie fühlt sich gut gerüstet. Mehr habe ich dazu aber nicht zu sagen.“
